해외농업 개발 동향 조명

지구촌 먹거리 부족 심화 수입국들 안정적인 식량 공급망 확보 박차
출처: 축산경제신문 / 한정희 기자

  
현재 우리나라의 식량자급율은 26.5% 정도로 쌀을 제외한 대부분의 곡물을 해외 수입에 의존(쌀 98%, 밀·옥수수·콩 0.2~7%)하고 있고, 경지면적은 178만ha로 유휴지 활용이나 생산성 증대만으로는 필요한 식량을 자급하기에는 한계가 있다.
특히 곡물가격은 10년 주기로 등락을 반복하고 있는데 2007년부터는 바이오에너지, 소비확대, 투기자본 등의 영향으로 지속 상승하고 있어 안정적인 식량자원 공급망 확보를 위해 장기적인 측면에서 해외농업개발이 요구된다. 이에 따라 현재의 국제입찰에 의한 곡물확보 방식에서 탈피해 해외농업개발을 통한 안정적인 곡물 공급망 확보를 적극 모색해야 할 시점에 와있다.
정부는 2030년까지 곡물 소비량의 50%(국내 자급 25%+자주 개발율 25%)을 안정적으로 확보할 수 있는 공급망을 구축할 것이라고 밝혔다. 기본 정책방향은 민간주도, 실수요자 중심의 해외 개발, 종합적·지속적·장기적인 정책 접근, 틈새시장 진출, 곡물 생산·유통망 확보 등으로 결정했다.
정부는 해외농업개발이 성공하기 위해서는 진출국가와의 MOU 체결 등 외교적 지원, 정보·기술 제공, 초기 리스크 경감을 위한 금융지원 등을 실시할 것이라고 밝혔다. 이를 위해 연해주, 동남아, 몽골, 중앙아시아 등 지역을 대상으로 민관 합동 해외농업개발 여건조사를 추진하고 있다.
일본의 경우 1200만ha의 해외농장을 확보하고 있는 것으로 알려졌다. 이는 일본 전체 경지면적의 3배에 달하는 규모다. 중국도 필리핀 등지에 대규모 농지를 확보해 곡물 생산에 나서고 있는 등 이미 세계는 해외 농업개발 경쟁에 돌입했다.
과거 80~90년대 우리나라에서도 중국, 연해주 등의 지역을 중심으로 민간의 해외농업개발이 활발히 이뤄졌으나 대부분이 현지 농업여건, 유통망에 대한 철저한 조사·분석 미흡, 조방농업에 대한 경험부족, 생산된 농산물의 유통망 확보 어려움 등의 이유로 사업을 중단하거나 철수한 경험이 있다.
허덕 한국농촌경제연구원 연구위원은 “곡물가격 상승 등으로 국내 축산농가들에 대한 압박 수준이 갈수록 커지고 있다”면서 “가장 영향이 큰 양돈의 경우 폐업으로 이어질 것으로 보인다”고 말했다.

■ 최근 해외농업개발 동향
농협사료(대표 이승우)는 해외 사료자원 개발사업의 일환으로 인도네시아 칼리만탄 지역에 면적 2만ha 규모의 옥수수농장 개발을 추진하고 있다. 이를 위해 (주)대우로지스틱스(대표 안용남)와 공동으로 조사단을 구성해 지난 6월 사전 답사를 마쳤으며, 2009년부터 개발에 참여해 연간 50만t의 사료용 옥수수를 국내로 들여올 계획이다.
농림수산식품부는 최근 해외농장 개발 참여를 밝힌 업체는 모두 24곳으로 독자적인 조사에 착수하거나 사업타당성을 검토 중인 곳까지 합하면 50여개 업체에 달할 것으로 추산하고 있다.
(주)대상은 연간 전분당용 옥수수 45만톤과 장류제조용 대두 1만톤을 확보하기 위해 인도네시아에 진출할 계획이며, (주)대우인터내셔널은 미얀마지역에서 사료곡물용 옥수수를 확보하기 위한 타당성 조사를 마쳤다.
(주)케이씨피드도 사료원료인 옥수수·대두박 등을 확보하기 위해 필리핀, 푸른들영농조합법인은 유기농사료 원료를 확보 위해 캄보디아, 한일사료(주)도 사료용 옥수수 재배를 위해 캄보디아에 각각 진출할 계획이다. 농자재업체인 (주)광진기업도 중앙아시아지역의 키르기스스탄에서 1700ha의 농장에 밀 재배를 계획하고 있다.
농축산업과 무관한 일반 중소기업들의 진출 움직임도 활발한데 삼성 휴대전화 부품업체인 인탑스(주)는 러시아 연해주에 대규모 농지 임차를 진행 중이고, 반도체 부품업체인 (주)유닉빅은 키르기스스탄 진출 계획이다.
지자체 중에서는 경남도가 해외농장개발에 적극적이다. 경남도는 러시아 연해주지역에 ‘경남농장(가칭)’ 개발 가능성 타진을 위해 김태호 도지사를 포함한 방문단이 현지조사를 실시했다.
경북 포항시는 축산농가의 사료비 절감과 부족한 사료자원의 수급을 위해 러시아 연해주 개발 계획을 수립했다. 시는 축산농가대표 및 농축협 조합장, 사료 관련 업체대표 등 17명으로 구성된 조사단이 블라디보스토크에서 우수리 지역까지 약 300km에 걸친 현지 실사를 마쳤다. 러시아 지역 조사료 수입이 가능해지면 현재 시중에 공급되는 목초(1kg당400원)보다 약60% 정도 싼 1kg당 약 280원에 공급이 가능할 것으로 보여 폭등한 사료값으로 인해 어려움에 처한 축산농가에 도움이 될 것으로 기대된다.

■ 해외농업개발협력단 구축
정부는 농식품부 1차관을 단장으로 해외농업개발협력단을 구성했다. 정부(농식품부, 기획재정부, 외교통상부, 지식경제부, 농촌진흥청), 지원기관(KOICA, 농촌공사, 유통공사, 농협), 외부자문가, 민간기업 등으로 구성됐다.
해외농업개발협력단은 해외농업개발 기본전략 및 실행계획 등 주요정책 논의, 조정, 재정지원, 투자보장, 자원개발과의 연계, 애로사항 해소 등 협력을 하게 된다.
또 실무지원조직으로 민관협력단 사무국을 설치해 해외농업개발 협력단 운영, 자문팀·민간 기업네트워크 등 관리, 해외농업개발 정보 수집 및 제공, 국내외 전문가 초청교육 및 세미나 개최, 민간기업 상담 및 애로사항 접수, 맞춤형 지원팀 구성운영, 해외농업환경조사사업 및 해외농업개발사업 등 집행·관리를 수행한다.
이를 위해 분야별·지역별 전문가를 대상으로 협력단내 지원 인력풀 구축, 민간기업의 지원요청시 협력단 인력풀에서 맞춤형 지원팀을 구성해 패키지 지원 등을 실시하게 된다.
해외농업개발 관련 부처간 관련업무 분담안을 살펴보면 농림수산식품부는 △해외농업개발 총괄, 기본계획 및 실행계획 마련 △해외농업개발사업안 마련 및 예산 확보, 법령 정비, 사업추진 △해외농업개발 협력단 구성 및 운영, 해외농업환경조사사업 추진 등이다.
외교통상부는 △해외농업개발 진출 후보지에 대한 거시적, 미시적 정보 수집·제공 △에너지·자원 사업과의 연계 시행방안 모색 △해외농업개발과 ODA 사업과의 연계 확대 △해외농업개발 추진시 외교적 조력 제공 및 애로사항 해소 △투자자 보호 및 수확물 국내 반입을 위한 해당국 법적 제도 확보, 발생 가능한 통상법상의 문제 해결 등이다.
기획재정부는 해외농업개발사업 예산확보, 세제지원(법원, 소득세 감면 등) 방안 강구이며, 지식경제부는 에너지·자원 사업과의 연계 시행방안을 모색하게 된다.

■ 해외농업개발 실패 사례
정부가 주도한 해외농업개발은 국제 곡물가격 변동에 따라 정책기조가 변화하는 문제점을 안고 있다. 1960년대에는 정부에서 해외이주법을 제정(1962년 3월)해 남미농장 5개소를 개발, 농업이민을 추진했으나 실패했다. 1968년 파라과이 산 빼드로 농장(1500ha)을 구입해 1969년에 13대가 이주했으나 전원 이탈해 77년 말 매각했다.
1971년에 아르헨티나 루한농장(11ha)을 구입해 9세대를 이주시켰으나 1981년 전원 이탈했으며, 1978년 같은 나라 랴따마우까 농장(2만 894ha)을 구입해 현재까지 사용하지 않고 있다.
1980년 산 하비에르농장(2712ha)을 구입해 이주농민에게 수유권을 이전했으며, 1981년에는 칠레 떼노농장(185ha)을 구입해 칠레 현지인에게 임대 중이다.
실패원인을 살펴보면 △영농부적지(산 빼르로, 랴따우까) △농장 규모 협소(루한) △영농의지와 영농자금 부족(산 빼르로, 루한) △칠레 이민법상 우리나라 농업인의 이민 불가(떼노) 등으로 조사됐다.
1970년대 이후에는 곡물가격 상승시마다 해외농업개발을 검토했으나 곧 이은 곡물가격 하락으로 사업이 중단됐다. 1979년 국제 국물가격 급등에 따라 미국 등에 해외식량기지 건설이 추진됐으나 뒤이은 국제 곡물가격 안정으로 또다시 중단됐다.
1990년대 중반에도 검토했으나 곡물가 하락으로 해외환경조사사업만 추진, 1997년부터 2007년까지 총 15개국에 대해 농업개발 여건을 조사해 민간에 제공했다. 민간주도 해외진출도 시도 됐지만 많은 시행착오를 거듭했다.
1980년대 이후 민간중심 해외농업개발이 시도됐고, 1990년대는 특히 연해주, 중국 등 지역으로 활발히 진출했다. 현지 토지를 매매·임차해 농지개발을 추진했으나, 대규모농업 경험부족, 생산물 유통망 확보 실패 등으로 대부분 철수한 상태다.
일부 성공사례로는 풀무원(중국 계약재배), 남양 알로에(멕시코·연해주 직접생산) 등 실수요자가 진출한 경우 판매망이 확보됨에 따라 안정적으로 추진됐다.
현재 연해주 등 지역에 총 11개 단체·NGO·기업 등이 농장을 운영 중에 있다.

■ 일본의 해외농업개발
일본 해외농업개발의 가장 큰 특징은 민간주도로 유통시설에 대한 투자에 주력했다는 것이다. 또 1970년대부터 해외 원료산지로의 접근을 본격 시도하고 과감한 해외투자를 실시해 수많은 실패를 극복하고 지금은 안정적인 사료곡물 확보 기반을 갖추고 있다.
1968년 종합상사 ‘미쓰이’상사가 인도네이사 농장을 개설하고 옥수수, 수수를 생산했다.
1971년 ‘이토추’, 1973년 ‘미쓰비시’도 동일 지역 농장에 투자했으나 실패했다. 1970년대 중반에는 ‘수미토미’상사가 호주에 농장을 설립해 운영했으며, ‘유니온 트레이드’가 태국에서 옥수수 농장을 시작했다. 1978년 일본정부는 브라질에 CAP 농장을 개설했으며, ‘미쓰이’ 상사는 호주 오드리버 지역에 수수 및 목축을 시도했다가 실패했다.
1980년대 중반 이후 유통시설에 대한 적극적인 투자로 생산은 현지에 맡기고, 생산 이후의 구매·저장시설 등의 유통구조 지배를 모색하는데 집중했다.
일본 민간기업 유통시설 확보사례를 살펴보면 1988년 일본농협중앙회·이토츄가 CGB(Consolidate Grain & Barge)를 공동 인수했으며, 1980년 중반에 들어서면서부터 일본의 종합상사(주로 미쓰비시, 미쓰이)는 미국 내 곡물저장시설(지방대도시 집산시장의 터미널 엘리베이터, 미시시피, 미주리, 일리노이 등 강변 엘리베이터)에 대한 투자를 실시했다.
일본인과 이민자들이 참여하고 있는 해외 현지농장은 2007년 현재 일본 전체 경지면적의 3배에 달하는 1200만㏊에 이른다. 하지만 농장 구입과 관련 일본인이 100% 소유한 농장은 거의 없고 대부분 현지인과 공동 투자하는 형식으로 관리하고 있다.
GS&J 인스티튜트 자료에 따르면 일본의 배합사료 원료 사용량은 연간 2400만톤인데 이 중 30% 정도를 전농에서 직수입하고, 나머지는 종합상사계열(35%)과 일반사료회사(35%)에서 들여오고 있다.
특히 전농과 미쓰비시는 미국 현지의 자회사를 통해 전량 직구매하고, 미쓰이·마루베니·이토추 등 종합상사들은 현지에서 곡물 메이저를 통해 구입한다. 따라서 일본 사료회사가 자국에서 카길·벙기 등 외국계 곡물메이저로부터 사료 원료를 직구매하는 일은 거의 없다. 세계적인 곡물메이저들이 일본에서 만큼은 발을 못 붙이는 것도 이 같은 이유에서다.

■ 장기적 관점의 해외농업개발 절실
성공적인 해외농업개발을 위해서는 생산비에 대한 정확한 분석과 생산 이후 유통·판매에 대한 대책 마련이 중요하다. 유의할 점으로는 투자수익률이 낮고, 자본 회수기간이 긴 농업개발의 특성상 장기적인 관점에서 대상지역과 작물에 대한 충분한 사전 정보습득 하에 투자전략을 수립해야 한다.
또 2~3년간 시범 영농을 통해 현지에 적합한 영농모델을 개발해 초기 시행착오를 줄이는 방법도 필요하다. 곡물가격 상승시에는 토지 등 인프라 가격 동반 상승, 투기자본 개입 등으로 실패할 확률이 높다는 것도 유념해야 한다.
1973년, 1981년, 1996년 곡물가격 급등시마다 해외 농업개발이 이뤄졌으나 이후 곡물가격이 안정되면서 열기가 시들고 중단된 사례가 있다. 장기적 관점에서 해외개발이 필요한 시기다. 생산뿐만 아니라 건조·저장·유통·판매 등 생산 이후의 처리방안에 대한 중점적인 검토가 필요하고 유통과정과 비용절감 여부가 경쟁력을 좌우하게 될 것이다.
곡물 유통 인프라 확보에 우선 노력하고 해외 농장 건설은 면밀한 타당성 조사 후 추진해야 한다. 유통망 확보는 M&A, 지분투자 등을 통해 단기간에 확보가 가능해야 한다. 위험관리 측면에서도 효과적이다.
우리나라에는 곡물 메이저(유통업체)가 없다는 것도 문제다. 세계적인 곡물메이저(대형곡물유통회사)로는 카길, ADM(Archer Daniel Midland), 콘 아그라, 루이 드레퓌스, 벙기 등이 있다.
일본에는 미쓰비시, 미쓰이, 마루베니 등 소형 메이저가 있다. 미쓰비시는 미국에 AGREX, FGDI 등 곡물집하·수출·판매 자회사를 두고 옥수수 자사 공급량의 30%를 직접 구매하며, 미쓰이, 마루베니 등은 미국, 브라질에 소맥·대두용 엘리베이터(물류시설) 등 곡물 유통인프라를 소유해 물량을 확보하고 있다.
그러나 우리나라는 대부분의 곡물을 곡물메이저 및 메이저의 국내 수입대행업체를 통해 국제입찰로 구매하는 실정이다. 이외에도 많은 리스트 관리가 절실하다. 특정 장소에 집중 투자가 이뤄질 경우 토지가격이 올라가고 초기 투자비용이 급등할 것으로 예상된다.
우리 자본·인력이 100% 투입됐더라도 농축산물 원산지는 농장 소재국이 된다. 원산지 역시 농산물 생산 국가로 표기해야 한다. 이에 따라 해외농장에서 생산한 농산물은 외국산 농산물과 똑 같은 관세가 부과된다.
특히 농장 소재국 정부가 농산물의 수출을 언제든지 제한할 수 있다는 점을 염두에 둬야한다. 최근의 곡물값 폭등도 중국·아르헨티나·인도·베트남 등 주요 곡물 수출국들이 쌀·옥수수 등의 수출을 막고 있기 때문이다.
또 해외농업개발 후보지 중 사회주의체제 국가들이 대부분이다. 임차기간이 끝날 경우 자칫 농장과 도로 개발비용, 사무실, 창고 등의 부동산 소유권 등에 문제가 발생할 수 있다.
한편 해외농업개발을 통해 부족한 식량 및 사료원료를 확보하는 노력 못지않게 중요한 것이 국내 생산기반에 대한 관심이 필요하다는 지적이다. 휴·폐경지나 겨울철 놀리는 농지를 적극 활용하는 방안을 강구하는 등 국내 곡물 자급율을 높여야 한다는 주장이 함께 제기되고 있다.